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19 juillet 2014 6 19 /07 /juillet /2014 14:08

Déclaration du Président des députés Radicaux de gauche.

 

PROJET DE LOI RELATIF À LA DÉLIMITATION DES RÉGIONS

INTERVENTION DE ROGER-GÉRARD SCHWARTZENBERG

PRÉSIDENT DU GROUPE RADICAL (RRDP)

ASSEMBLÉE NATIONALE, 16 JUILLET 2014

 

Comme souvent, Pierre Mendès France a été à l’avant-garde en proposant dès 1962, dès son livre « La République moderne », la création de « conseils régionaux ».

Pour les radicaux, en effet, il n’y a pas de vraie démocratie sans démocratie locale, sans démocratie de proximité, où nombre de décisions sont prises sur place, sous l’influence directe des citoyens.

Ensuite, les ministres radicaux ont, bien sûr, participé, aux côtés de François Mitterrand et Gaston Defferre, à la mise en œuvre des lois de décentralisation, à partir de 1982.

Toutefois, aujourd’hui, la réforme territoriale est redevenue nécessaire, pour obtenir une action publique plus fonctionnelle au plan local.

 

Les raisons de la réforme

On connaît les défauts de la situation actuelle. Défauts que j’ai d’ailleurs analysés dans un « Essai sur la maldémocratie » (Fayard), paru en 2006.

Notre organisation territoriale connaît aujourd’hui un nombre important de couches, de strates, qui se sont superposées au fil du temps. Par sédimentations successives. D’où l’image, souvent répétée, du « millefeuille territorial ».

Cette architecture territoriale, devenue très complexe, comporte plusieurs inconvénients : multiplication des échelons de décision ; enchevêtrement des compétences ; doublons et duplications ; lenteur des procédures.

Il faut rendre ce système plus efficace et plus rapide. Et aussi plus « lisible », plus compréhensible. Pour que nos concitoyens puissent mieux savoir qui fait quoi, qui décide quoi, qui exerce quelle compétence. La vie publique locale requiert, elle aussi, clarté et transparence.

Enfin, il faut rendre ce système plus économe des deniers publics, pour parvenir à une meilleure maîtrise de la dépense publique locale.

Le Secrétaire d’État à la réforme territoriale a annoncé, dans « Le Figaro » du 9 mai 2014, un gain qui irait de 12 à 25 milliards d’euros. On ne sait d’où vient cette estimation, qui paraît d’un grand optimisme et qui a été contestée tant par Michel Sapin, ministre des Finances, au « Grand Jury RTL » du 11 mai que par Michel Delebarre, rapporteur du projet de loi au Sénat (rapport, 26 juin 2014, pp.26 à 28).

M. Vallini a d’ailleurs fini par reconnaître le 29 juin dernier que « Personne n’a jamais dit que passer de 22 à 14 régions permettrait d’obtenir des gains budgétaires considérables ».

 

Précipitation

Mais l’essentiel est ailleurs. Il est regrettable que ce projet de loi ait été élaboré à la va-vite, dans la précipitation, sans consultations véritables des acteurs de terrain, alors qu’il a pour objet d’établir une organisation territoriale destinée à s’appliquer pendant plusieurs décennies.

M. Vallini – toujours lui – a déclaré dans « Le Monde » du 18 juin : « Le Gouvernement ne souhaite pas ouvrir des débats sans fin. »

À la différence de cette démarche à la hussarde, la carte des départements de 1789-1790 avait été dessinée après six mois de consultation avec les territoires. Pour qu’elle soit vraiment adaptée aux réalités et aux besoins.

Aujourd’hui, en revanche, un texte qu’on dit « fondateur » est soumis au Parlement à marche forcée. Dans les conditions les plus hâtives, les plus sommaires : recours à la procédure accélérée, étude d’impact insuffisante, tronçonnage de la nouvelle législation territoriale en deux textes distincts et examinés séparément : l’un, d’abord, sur les structures, l’autre, ensuite seulement, sur les compétences des collectivités locales.

Bref, on demande au Parlement de légiférer d’abord sur le contenant et ensuite seulement, en un second temps, sur le contenu. Ce qui est mettre la charrue avant les bœufs. Il y là une curieuse interversion dans l’ordre des facteurs.

Le découpage régional devrait suivre, et non pas précéder, la définition des compétences. Commencer par la cartographie, par les périmètres, avant de déterminer les compétences des collectivités concernées est une opération irrationnelle.

 

Des regroupements souvent artificiels

Par ailleurs, diminuer le nombre de régions métropolitaines, qui passeront de 22 à 14 ou à 13, peut se comprendre et s’admettre, mais à condition que les regroupements envisagés obéissent à des critères objectifs.

D’abord, la complémentarité des régions regroupées. Ensuite, l’absence de distance excessive d’un point à l’autre de la nouvelle région. Enfin, un certain équilibre démographique du découpage régional d’ensemble. Et, en dernier lieu, la neutralité politique de ce découpage.

-                     Premier point : la complémentarité réelle, les affinités naturelles des régions regroupées : une histoire commune, une culture partagée, des réalités géographiques et économiques analogues ou convergentes.

Ainsi, la réunification des deux Normandie correspond à une nécessité évidente.

En revanche, cette réunification, tout aussi opportune, est refusée à la Bretagne historique qui, pourtant, possède à l’évidence une histoire, une langue, une identité communes. Malgré cela, la région Bretagne continuera de comprendre seulement 4 départements. Elle continuera d’exclure Nantes et la Loire-Atlantique, sauf si ce département parvenait, après le 1er janvier 2016, à exercer avec succès un droit d’option.

A l’inverse de ce regroupement, qui serait naturel et qui est pourtant refusé, d’autres regroupements très artificiels sont ou étaient projetés.

Le record de l’artificialité avait été atteint, initialement, par le projet d’une nouvelle région Centre-Limousin-Poitou-Charentes, qui aurait été de la taille de l’Autriche (82 000 km2). Entre Guainville, au nord de l’Eure-et-Loir, et Beaulieu-sur-Dordogne, au sud de la Corrèze, la distance aurait été de 523 km.

D’où de vives protestations et, finalement, l’abandon de ce découpage insolite. En effet, la carte des régions ne peut être une carte forcée. Elle doit reposer sur un consentement mutuel et sur des complémentarités naturelles.

Autre regroupement insolite qui, lui, persiste : la nouvelle région Auvergne-Rhône-Alpes, qui irait d’Aurillac à Annecy. Comme s’il existait une convergence évidente entre Montboudif, le village natal de Georges Pompidou dans le Cantal, et Évian, au bord du Lac Léman.

Pour les conseillers régionaux du Cantal, se rendre à Lyon, à la nouvelle capitale régionale et en revenir, demanderait en train onze heures aller-retour.

 

-                     C’est au fond le deuxième critère. La distance kilométrique existant entre tel point de la nouvelle région et tel autre ne doit pas être excessive, si l’on veut que les élus régionaux puissent exercer effectivement leur fonction, à la fois sur place et à la capitale régionale.

Plus la région sera étendue, plus il sera nécessaire de maintenir un échelon intermédiaire de proximité entre son chef-lieu au sommet et les communes à la base. Particulièrement en zone rurale, où un sentiment d’abandon prévaut déjà.

Il est donc contradictoire, comme le fait ce texte, de prévoir à la fois l’agrandissement des régions et la suppression des départements comme collectivités en 2020.

Cela revient à ignorer la nécessaire proximité de l’action publique et à « désertifier » la démocratie locale.

 

-                     Troisième critère à prendre en compte : le critère démographique. Du fait même de la diminution du nombre des régions de 22 à 14 et de la création de régions plus vastes qu’aujourd’hui, il est évidemment normal que la population des nouvelles régions augmente sensiblement.

Mais il convient d’éviter de trop fortes disparités démographiques entre ces 14 régions.

Parmi les nouvelles régions qui acquerraient une population en augmentation significative, on trouve notamment la région Auvergne‑Rhône-Alpes. Rhône-Alpes compte déjà 6.283.541 habitants. Une fusion avec l’Auvergne (1.350.682 habitants) porterait la nouvelle région à 7,6 millions d’habitants (7.634.223 habitants). Et celle-ci compterait 12 départements. Au conseil régional d’Auvergne, seulement 14 élus sur 47 ont voté pour cette fusion.

De même, le regroupement envisagé de Midi-Pyrénées (2.903.420 habitants) et du Languedoc-Roussillon (2.670.046) engloberait au total 5.573.466 habitants et associerait artificiellement deux régions ayant chacune son histoire et sa culture particulière. Qu’y a-t-il de commun, par exemple, entre Cahors et Perpignan ? Ou entre Laguiole et Palavas-les-Flots ?

 

-                     Quatrième critère : la neutralité politique du découpage, qui doit reposer exclusivement sur des considérations d’intérêt général et non sur l’intention de protéger tel ou tel grand feudataire, vassal fidèle du suzerain.

À cet égard, le découpage, surtout initial, de l’Ouest semble avoir été inspiré par la volonté de tel grand dignitaire de ne pas avoir dans la même nouvelle région un autre grand dignitaire, chacun voulant rester seul maître chez soi.

Ce réflexe a manifestement inspiré le non-regroupement de la Bretagne et des Pays-de-la-Loire. Ou l’invention de la région très artificielle Limousin-Centre-Poitou-Charentes – qui permettait à Poitou‑Charentes et à l’Aquitaine de rester séparés.

Bref, parmi les grands dignitaires, chacun serait resté sans rival dans son fief, qu’il s’agisse du duc de Bretagne, de la comtesse du Poitou ou du duc d’Aquitaine.

Chacun chez soi. Chacun pour soi. Et l’intérêt général devenu une catégorie très secondaire, dans cet assemblage de féodalités et de seigneuries.

Faudrait-il accepter un tel découpage ou un découpage analogue, reposant sur ces petits arrangements entre grands feudataires ? L’objectif de la loi, ce n’est pas l’avenir de telle ou telle personnalité politique, c’est l’avenir de la France.

En tout cas, cette délimitation improvisée des régions, fondée sur des tractations de dernière minute, paraît relever moins de l’architecture que du bricolage, moins de Michel Ange que du concours Lépine.

 

Le droit d’option

Pour ne pas figer éternellement cette délimitation et permettre à terme telle ou telle évolution, ce projet de loi maintient finalement le droit d’option. C’est-à-dire la possibilité pour un département de se détacher de sa région d’origine pour intégrer une région limitrophe.

À l’initiative de Jacques Mézard, président du groupe RDSE, et de Michel Delebarre, rapporteur de la commission spéciale du Sénat, la procédure prévue à l’article L. 4122-1-1 du Code général des collectivités territoriales a été simplifiée et allégée. Ses étapes auraient été les suivantes. Délibérations concordantes des assemblées délibérantes des collectivités concernées. Suppression de la consultation référendaire. Décision finale par décret en Conseil d’État.

L’amendement de réécriture du rapporteur de notre Assemblée, intégré au texte de la Commission, modifie partiellement la procédure préconisée par le Sénat et la rend plus contraignante.

En effet, les délibérations concordantes des assemblées délibérantes devront être adoptées à la majorité des 3/5èmes des suffrages exprimés.

Cette majorité des 3/5èmes, retenue par le rapporteur de notre Assemblée, pour les délibérations adoptées par le conseil général du département et les deux conseils régionaux concernés, semble trop contraignante, trop difficile à atteindre. Elle risque de rendre inopérant et illusoire le nouveau dispositif de modification des limites régionales.

Notre groupe a donc déposé un amendement remplaçant cette majorité des 3/5ème par la majorité absolue des assemblées délibérantes des collectivités concernées, seuil qui est moins difficile à atteindre, tout en traduisant un consensus réel.

 

Le devenir des départements

Second point essentiel de la réforme territoriale : le devenir des départements.

Comme le faisait remarquer justement Michel Delebarre dans son rapport au Sénat : « Si les régions s’accroissent, il faut préserver le département, institution de proximité. » (rapport, p. 8)

Claudy Lebreton, président de l’ADF, a exprimé la même opinion devant la commission spéciale du Sénat : « Si de grandes régions sont formées, il sera d’autant plus nécessaire de disposer d’un niveau intermédiaire entre les collectivités de base et ces vastes ensembles. »

Pourtant, tel n’est pas l’avis de l’Exécutif. Dès le 3 juin, le chef de l’État a déclaré : « Le conseil général devra à terme disparaître… L’objectif doit être une révision constitutionnelle prévoyant la suppression du conseil général en 2020. »

Selon l’élégante expression d’André Vallini, le 3 juin, « les départements vont être dévitalisés. Ils ne vont garder que des compétences sociales dans les 3 ou 4 ans qui viennent… Et en 2020, il n’y aura plus de conseils généraux ; leurs compétences auront été absorbées par les régions et les intercommunalités ».

À défaut d’être supprimés immédiatement, les conseils départementaux seront donc progressivement vidés de leur substance et deviendront finalement des coquilles presque vides.

Cette suppression des conseils généraux peut peut-être se concevoir en zone urbaine, là où existent des métropoles ou de fortes intercommunalités, mais elle serait très inopportune dans les zones rurales, qui ressentent déjà un sentiment d’abandon et d’éloignement de l’action publique.

En revanche, le département restera une circonscription de l’État, autour du Préfet et de ses services.

Le 3 juillet, au Sénat, le ministre de l’Intérieur déclarait : il s’agit de « faire monter en gamme l’administration déconcentrée de l’État… Nous modernisons les services de l’État au plan départemental, car le département a vocation à demeurer comme instance administrative déconcentrée de l’État

Il y a eu, avec François Mitterrand, Pierre Mauroy et Gaston Defferre, la volonté de renforcer l’autonomie des collectivités territoriales. Aujourd’hui, nous voulons donner plus de force à l’administration déconcentrée de l’État et aux services publics. »

 

Recentralisation ?

D’où ce propos de Didier Guillaume, président du groupe socialiste au Sénat : « Nous nous opposerons à toute recentralisation, à tout projet renforçant les pouvoirs du préfet au détriment des élus. »

Même analyse, d’ailleurs, de Gérard Larcher : « Vous dévitalisez les départements pour mieux revitaliser le préfet. Vous recentralisez. Vous remplacez les élus par les préfets. »

Le projet du Gouvernement a, en effet, de quoi surprendre.

A l’inverse de toutes les lois de décentralisation, il renforce le rôle des préfets et non celui des assemblées élues.

Trente ans après 1982, nous irions à rebours des lois de décentralisation initiées par François Mitterrand et Gaston Defferre pour développer la démocratie locale. Et l’ « acte III de la décentralisation » se transformerait, en fait, en acte I de la recentralisation.

Alors, la question est simple. Veut-on que notre territoire soit géré par des technocrates ou bien par des collectivités d’élus, issus du suffrage universel et rendant compte à la population ? La démocratie locale est un atout de notre pays. Il ne faut pas l’affaiblir.

 

Les élections départementales de 2015

Le mode de scrutin habituel pour l’élection des conseillers généraux a été remplacé par un autre, avec la loi du 17 mai 2013 sur l’élection des conseillers départementaux.

Cette nouvelle loi s’avère complexe : redécoupage des cantons, instauration d’un binôme de candidats, etc. De plus, elle reste encore quasiment inconnue des électeurs. L’application en 2015 de cette nouvelle loi électorale, inédite et compliquée, risque donc de les déconcerter, voire de les inciter à l’abstention.

Or, les conseils départementaux qui seront élus en 2015 sont appelés à être supprimés dès 2020.

Les candidats qui se présenteront à ces ultimes élections départementales auront pour seule mission de gérer leur extinction, et comme seule perspective de fermer les portes et d’éteindre les lumières.

Leur bulletin de vote sera à la fois une faire-part de naissance et, à terme, un faire-part de deuil.

Dans un contexte si précaire et pour une durée si éphémère (50 mois, de décembre 2015 à mars 2020), il paraît peu utile de recourir à la nouvelle loi électorale du 17 mai 2013, qui ne s’appliquerait qu’une seule et unique fois, les conseils départementaux étant supprimés dès 2020.

Mieux vaudrait abroger les dispositions de cette loi de 2013 relative à l’élection des conseillers départementaux et s’en tenirpour ces toutes dernières élections départementalesau mode de scrutin habituel, connu de tous, qui était utilisé pour l’élection des conseillers généraux. Cela favoriserait la participation des électeurs, accoutumés à ce mode d’élection.

 

Le nombre de conseillers par région

Par ailleurs, ce projet de loi plafonne à 150 le nombre maximum de conseillers par région. En avançant implicitement des raisons d’économies, qui, en réalité, seraient très limitées.

En effet, le nombre total de conseillers régionaux de métropole s’établirait à 1525 contre 1671 actuellement, soit une diminution de seulement 8,7 % du nombre de conseillers régionaux, qui serait génératrice de faibles économies.

Mais ce qui apparaît surtout contestable, du fait de ce plafond de 150 élus par région, c’est la forte diminution de la représentation des grandes régions, actuelles ou nouvelles.

Ainsi, l’Ile-de-France, qui compte 11.852.851 habitants, passerait de 209 à 150 conseillers régionaux, soit 59 de moins.

Rhône-Alpes (6.283.541 habitants), qui a actuellement 157 élus régionaux, et l’Auvergne (1.350.682 habitants), qui en a actuellement 47, fusionneraient dans une même région Rhône-Alpes-Auvergne qui, au total, n’aurait plus que 150 conseillers régionaux au lieu de 204 actuellement et qui en perdrait donc 54.

Cette forte baisse de la représentation des grandes régions, avec l’instauration de ce plafond uniforme de 150 conseillers régionaux qui ne prend pas en compte l’importance démographique des régions les plus peuplées, défavorise celles-ci et leurs habitants au profit des régions plus réduites. Ce qui est en contradiction avec l’objectif général de cette réforme territoriale : avoir de grandes régions, plus puissantes.

Surtout, cette réduction de la représentation de certaines régions rendra plus difficile l’exercice de la démocratie locale.

En effet, pour que les conseillers régionaux puissent avoir des liens réels et fréquents avec leurs concitoyens et pour qu’ils puissent effectivement remplir les tâches accrues qui vont incomber au Conseil régional, ils doivent être en nombre suffisant. L’effectif global d’élus par région (redélimitée ou non) ne doit donc pas être inférieur à l’effectif actuellement en vigueur.

 

Monsieur le Ministre,

Sur un sujet comme celui-ci – l’organisation territoriale de la République pour plusieurs décennies –, il est indispensable de rechercher vraiment un consensus.

Ce consensus ne peut se faire sur ce texte qui, en l’état actuel, risque de se traduire par moins d’efficacité, moins de proximité, moins de démocratie.

Il est nécessaire – chacun le voit bien – de modifier ce projet de loi sur plusieurs points, de l’infléchir et de le compléter.

Pour cela, il faut se garder de vouloir passer en force et à la hâte. Il faut, au contraire, poursuivre la réflexion, le dialogue, l’échange.

Le 18 juin, devant la Commission des lois du Sénat, vous avez déclaré : « Nos propositions ne sont pas intangibles. Le débat aura lieu, nous tiendrons compte de tous les avis pour améliorer le texte. »

Notre groupe a déposé plusieurs amendements. Sur la délimitation de deux régions. Sur la facilitation de l’exercice du droit d’option pour un département limitrophe souhaitant changer de région. Sur la création d’une commission indépendante chargée de rendre un avis public sur la délimitation des régions. Sur la non-diminution du nombre des conseillers dans les grandes régions. Sur l’attribution d’au moins 5 conseillers régionaux à chaque section départementale, etc.

Si ces amendements ou d’autres analogues n’étaient pas retenus, si des infléchissements significatifs n’intervenaient pas pendant cette lecture, comment serait-il possible de voter ce texte ? La réponse, donc, vous appartient.

Voir ici : link

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